СИСТЕМНЫЙ КРИЗИС В АРМЕНИИ И НЕОБХОДИМОСТЬ СТРУКТУРНЫХ РЕФОРМ.

Невежество - это демоническая сила, и мы опасаемся, что оно послужит причиной еще многих трагедий.

Карл Маркс

Настоящие заметки были написаны полгода назад. В то время я воздержался от представления их к публикации, считая, что в повестке дня более актуальны другие вопросы. Однако я всегда считал правильным для оппозиционного движения иметь программу структурных реформ уже тогда, чтобы народ видел дальнейшую перспективу действий после свержения Пашиняна. Мне всегда казалось, что наличие такой программы могло бы сыграть вдохновляющую и мобилизующую роль для привлечения в протестное движение большего количества людей и придания ему большей убедительности.

Сейчас, когда избирательный процесс набирает обороты и разные политические партии выступают со своими предвыборными программами, я подумал, что будет кстати вернуться к написанному и рискнуть поделиться собственными соображениями относительно предполагаемых реформ. Как заинтересованные лица отнесутся к этому, это уже их дело. Но хотелось бы надеяться, что кое-что из сказанного ниже все же возымеет практический смысл. Часть 2 этой статьи будет представлена, если часть 1 не встретит принципиальных возражений.

Деградация продолжается 3 года

Системный кризис в Армении, возникший в результате "бархатной революции" и резко усугубившийся после тяжелого поражения в последней Карабахской войне, затронул все ветви власти в Армении. Их фактическая узурпация главой государства при явной неэффективности действующего правительства и отсутствии у него адекватной стратегии развития общества привели к глубокому параличу власти в критический для страны послевоенный период.

ИЗ ВСЕГО ПРОИЗОШЕДШЕГО НАПРАШИВАЕТСЯ ЕСТЕСТВЕННЫЙ ВЫВОД о необходимости фундаментальных реформ в системе государственного управления республики для обеспечения реальной независимости всех ветвей власти, привлечения к управлению страной высокоинтеллектуальных и профессионально подготовленных людей и недопущения повторения узурпации власти отдельно взятой личностью или группой лиц, грубого и циничного нарушения всех конституционных и демократических норм. Кроме того, мы видим необходимость в выработке эффективных конституционных механизмов отлучения от власти не оправдавших доверия народа политиков и должностных лиц и недопущения злоупотребления парламентским большинством от правящей партии своим правом фактического вето на блокирование всех жизненно важных начинаний и предложений оппозиционных партий, направленных на разрешение кризисных ситуаций.

Является совершенно из ряда вон выходящим тот факт, что армянскому народу не удается уже столько месяцев законным путем отправить в отставку полностью дискредитировавшего себя главу государства, презираемого большинством населения, который вдобавок демонстративно игнорирует его мнение и под надуманными предлогами открыто прибегает к репрессивным мерам в отношении своих политических оппонентов. Здесь налицо диктатура власти и явные провалы в законодательной системе страны, не содержащей эффективных механизмов для пресечения подобного безобразия и восстановления нормальной жизнедеятельности государства.

Деградация системы государственного управления Армении продолжается уже 3 года, с тех дней, когда мыслящая, интеллигентная и нравственно здоровая часть армянского общества, поддавшись психологическому давлению агрессивно-невежественной и полуобразованной "революционной" массы, фактически (пусть даже это было в знак протеста или несогласия с "бархатной революцией") самоустранившись от политической борьбы, уступила ей "поле битвы" и позволила возглавляющей ее неопытной и бездарной группе уличных трибунов (шагающих рюкзаков) прийти к власти без серьезных препятствий во главе с безответственным лжецом и ничтожным самодуром в ранге премьер-министра.

Этот процесс, давно перешедший в фазу свободного падения, сопровождался усиленным провоцированием раскола в обществе и ростом эмоционального напряжения людей и в первую очередь ее мыслящей части, которая наиболее остро понимает всю трагичность создавшегося положения. Он отметился спорадическими всплесками неинтеллектуальной энергии в виде кулачных боев без правил в зале заседаний Национального Собрания и здании правительства, а позднее и в государственных структурах уровнем ниже. Все это напоминает раковые метастазы, выводящие из строя весь организм. Когда катастрофические процессы в физической системе развиваются в направлении к точке бифуркации, то результатом становится ее распад на две части. Армянское общество напоминает систему, проходящую через каскад бифуркаций, конечным результатом которого является установление хаотического режима.

ТАКАЯ СИТУАЦИЯ ВНУТРИ СТРАНЫ УГРОЖАЕТ ЕЕ СУВЕРЕНИТЕТУ перед лицом внешнеполитических угроз, что уже давно наблюдается в односторонних территориальных уступках в приграничных с Азербайджаном районах. При этом правительство Армении демонстрирует безволие в отстаивании интересов страны и оставило на самотек процесс демаркации границ республики, протекающий в одностороннем порядке на радость азербайджанцам, при полном пренебрежении с их стороны установленными по таким случаям международными нормами.

Для преодоления тяжелых последствий последнего времени Армении необходимо пройти этап структурных реформ в сфере государственного управления, чтобы сделать ее более адекватной существующим вызовам. Эта программа должна была быть разработана уже сейчас оппозиционными силами и представлена народу в качестве альтернативы существующей бездумной политике необдуманных и спонтанных действий. Начать этот процесс следует сразу после ухода Пашиняна. При всей неблагоприятности для страны договоренностей в Москве от 9 ноября и скрытых в них потенциальных угрозах существует возможность их нейтрализации в случае прихода к власти адекватного правительства.

Очевидно, что никакие реформы невозможны без качественной перестройки самих себя как нации, переоценки прошедшего исторического опыта, подавления того негативного, что препятствует нашему развитию и переходу на новый уровень национального самосознания.

Здесь я хотел бы от себя высказать некоторые идеи, которые мне представляются имеющими определенный смысл. Изложенное ниже является своеобразным приглашением к разговору и отнюдь не представляет собой какую-то законченную программу.

Реформа политической системы

За период своей независимости Армения уже успела примерить на себе две политические системы - полупрезидентскую и парламентскую. Нет таких критериев, по которым можно было бы определить, какая из них является более демократичной.

В РАЗНЫХ СТРАНАХ МИРА ПРАКТИКУЕТСЯ либо одна, либо другая модель управления (см. Institute of president in post-Soviet republics: constitution and political reality (comparative legal analysis) / by A. Arutyunyan). Можно сказать, что успех той или иной модели определяется особенностями, скажем так, страны ее приживания (не путать с "проживанием"!). Поскольку характеристики различных форм государственного управления хорошо известны, нет нужды описывать их в данной статье. Они достаточно подробно изложены в приведенной выше ссылке и других источниках.

Отметим одну особенность парламентской модели правления, поскольку именно она является действующей в Армении. То, что парламент избирает премьер-министра в качестве главы исполнительной власти, является лишь одной частью схемы. Вторая часть заключается в том, что поскольку за премьер-министром стоит парламентское большинство, состоящее из его же единомышленников, то он как бы одновременно сохраняет за собой и рычаги воздействия на законодательную власть. В нынешнем составе Национального Собрания оппозиция (немойшаговцы) составляет 33% (во времена республиканцев только "нереспубликанцев" было 50,5%), что создает явные проблемы при принятии альтернативных решений квалифицированным большинством. Эффективность такой модели правления будет определяться личностью премьер-министра и уровнем зрелости внутрипартийной демократии. От этих двух факторов будет зависеть вероятность формирования коалиционного или однопартийного правительства и его качество, а также степень независимости двух ветвей власти - исполнительной и законодательной. Если учесть еще и то обстоятельство, что Национальное Собрание уполномочено назначать пятерых членов Конституционного суда (KC), включая его председателя (в тридцатидневный срок после формирования КС), то становится очевидной та широта реальных рычагов влияния на все три ветви власти, которые предоставляются премьер-министру при выгодном для него раскладе политических сил в парламенте. О такой возможности президентам и не снилось.

Считаю, что будет правильным шагом отказ от парламентской системы правления и переход к полупрезидентской с некоторыми структурными дополнениями и поправками в Конституцию. Парламентская система в Армении себя явно не оправдала и, скорее всего (не смею утверждать наверняка), не оправдала бы даже при другом составе Национального Собрания, хотя, возможно, и с менее удручающим результатом. Причинами этого являются: 1) отсутствие высокой политической культуры для нормального функционирования такой системы (хотя это относится и к президентской системе в том числе), что предполагает, в частности, уважение к мнению оппонента, готовность к конструктивному диалогу - а не только конкуренцию за первенство - и личную эмоциональную культуру; 2) отсутствие проверенных временем устойчивых демократических традиций в обществе; 3) крайняя раздробленность политического поля Армении и приверженность клановым интересам в ущерб общенациональным; 4) строгая зависимость поведения членов партии от мнения своего руководителя, то есть фактическое отсутствие внутрипартийной демократии; 5) весьма короткий исторический опыт отнюдь не обнадеживающих межпартийных взаимоотношений в самой Армении. На некоторые из этих причин указывал в свое время второй президент Армении Роберт Кочарян, когда говорил о несоответствии парламентской модели управления текущим реалиям в Армении. Считаю, что он был прав.

ЕСЛИ ОСНОВАНИЕМ ДЛЯ ПЕРЕХОДА К ТАКОЙ ФОРМЕ правления было стремление более равномерного распределения функций между различными ветвями власти, сделать управление страной более прозрачным и демократическим, то на примере Пашиняна мы увидели, как при наличии своего парламентского большинства и поддержки "народных масс" можно через назначение преданных людей в различных структурах власти добиться ее узурпации. Все это выглядело как наглядное пособие того, как под воздействием фактора личности хорошая вроде бы идея может транформироваться в свою полную противоположность.

Президентская форма правления в свою очередь показала, что не является гарантом политической стабильности в обществе. Опыт ее применения на постсоветском пространстве (и не только) показывает, что президентские выборы (это касается и парламентских) сопровождаются ростом общественного недовольства, протестными акциями высокого накала и, как правило, связаны с недоверием к избирательному процессу из-за систематических фальсификаций результатов выборов, со злоупотреблением применения административных ресурсов со стороны правящей партии или недостойных технологий со стороны ее соперников.

Как парламентская, так и президентская форма правления не застрахованы от перерождения в диктатуру и узурпации власти со стороны отдельно взятой личности. Независимость ветвей власти не может обеспечиваться одним лишь ее провозглашением в рамках Конституции, а должна прежде всего определяться механизмом их формирования и общей структурой государственной системы, в которой взаимоотношения различных ветвей власти с их функциями оговариваются в Основном Законе страны. Долгожительство многих президентов в ряде постсоветских республик, многократно переизбираемых несколько сроков подряд в результате подогнанных под них конституций, является явным признаком несостоявшейся политической культуры.

Можно было бы считать терпимой ситуацию, когда многократный президент-долгожитель какой-то страны может нейтрализовать общественное недовольство рядом личных достоинств, как-то ум: способность убеждать людей, решительность в отстаивании национальных интересов, выборе правильной стратегии развития общества и т.д. Это хотя вызывает у населения доверие к своему руководителю и позволяет закрыть глаза на некоторые изъяны в системе государственного управления, считая, что умный диктатор лучше, чем глупый демократ, а тем более лучше, чем целый парламент, состоящий из глупых демократов.

Но мы неоднократно были свидетелями того, как "авторитет" президента опирался во многом на поддержку силовых структур. А это приводит к консервации системы власти, ее безальтернативности и постепенному превращению в диктатуру. Необходимо понять, что завязанность системы власти на одном человеке опасна как для государства, так и для этого человека. Потому что всегда возникает вопрос, а что будет со страной, когда он (рано или поздно) уйдет в отставку? По состоянию здоровья, по старости лет или внезапной смерти. Для личности же это опасно тем, что многократное (а по существу безальтернативное) переизбрание на высший государственный пост чревато утратой самокритичности, переоценки самого себя и пренебрежительным отношением к мнению оппонентов. Короче говоря, приводит к его моральному вырождению. В результате это может привести к принятию неправильных решений в единоличном порядке, которые могут дорого обойтись государству.

Высший Государственный совет республики

Во избежание таких сценариев предлагаю дополнить полупрезидентскую форму правления одной структурой, на которой решения принимаются коллегиально, и это решение должно быть обязательным для президента (а не так, чтобы оставлять на его усмотрение после коллективного обсуждения) - Высшим Государственным советом республики (ВГСР).

СОВЕТ ФОРМИРУЕТСЯ ИЗ НЕЧЕТНОГО ЧИСЛА ПОСТОЯННЫХ ЧЛЕНОВ (с правом решающего голоса), включая президента, который автоматически становится его председателем, и непостоянных членов с правом совещательного голоса. Постоянными членами совета кроме президента являются (приводится лишь примерный состав, на котором автор этих строк не настаивает и который может быть уточнен в дальнейшем) премьер-министр, спикер Национального Собрания, генеральный прокурор республики, председатель Конституционного суда, председатель Контрольной палаты, начальник Генштаба ВС Армении. Все члены ВГСР являются независимыми, подотчетны совету, подчиняются в своей деятельности только закону, действуют исключительно в пределах делегированных им полномочий.

Все постоянные члены совета представляют различные ветви власти и контролируют деятельность друг друга. Постоянные члены совета (кроме председателя Национального Собрания) избираются всенародно, что делает их независимыми лицами, подотчетными электорату. В этой системе президент страны является не главой исполнительной власти, а фигурой, координирующей деятельность всех ветвей власти и обеспечивающей их независимость. Президент представляет страну на международной арене, является главнокомандующим вооруженными силами и имеет право прямого назначения министра обороны республики и министра иностранных дел.

В случае введения в стране военного положения Высший Государственный совет автоматически берет на себя функции Государственного комитета обороны и при необходимости может дополнить свой состав новыми членами, в частности (и это должно быть обязательным), представителями высшего командования страны. Необходимо выработать надежные механизмы отзыва тех членов совета, которые не оправдали себя. Это может быть некий аналог вотума недоверия. Здесь есть над чем подумать профессиональным юристам, если данное предложение вызовет интерес.

Независимый статус генерального прокурора республики (я уже писал об этом в статье "О статусе генерального прокурора") является одним из ключевых пунктов в предлагаемой модели государственного управления. Он имеет право возбуждения судебного иска против любого высшего должностного лица, включая президента, премьер-министра и т.д. Без каких-либо скидок на неприкосновенность, если в действиях этих лиц замечен состав преступления.

Непостоянными членами Высшего Государственного совета могут быть президент Академии наук, официальный представитель средств массовой информации республики, который избирается их ассоциацией (печатных изданий, телевизионных каналов и интернет-ресурсов, зарегистрированных в Министерстве юстиции), омбудсмен республики. Возможно включение и других представителей в состав совета.

Высший Государственный совет республики собирается периодически (например, каждые полмесяца или в месяц раз (этот график может быть согласован) для обсуждения текущих задач, стоящих перед республикой во всех сферах жизнедеятельности, по которым требуется принятие коллективного решения. Решение принимается голосованием постоянных членов, причем президент голосует последним. Хотя при достижении консенсуса метод голосования может быть и тайным. Но я думаю, что к этому лучше прибегать в отдельных случаях. Присутствие непостоянных членов совета на всех заседаниях не является обязательным, за исключением тех случаев, когда они получают официальное уведомление от президента страны.

Продолжение статьи в части 2