ЕДИНСТВЕННАЯ ВОЗМОЖНОСТЬ ПРЕДОТВРАТИТЬ КАТАСТРОФУ – ФОРМИРОВАНИЕ МИРОТВОРЧЕСКОЙ МИССИИ ООН

Динамика геополитических трансформаций, особенно на их последнем этапе острые конфликты интересов постоянных членов Совета Безопасности ООН, создают серьезные препятствия для международного миротворчества, говорится в опубликованном фондом «Луйс» исследовании доктора политических наук Тиграна ТОРОСЯНА «Международная миротворческая деятельность в условиях формирования нового миропорядка».

Хотя за последние десятилетия международное право зафиксировало значительные успехи в направлении формирования инструментария миротворческой миссии ООН и правовой основы урегулирования споров о самоопределении, что позволило предотвратить ряд надвигающихся войн и урегулировать конфликты, однако миротворческая миссия ООН не была применена в случае Нагорно-карабахского конфликта. И все же единственной возможностью исправить сложившуюся после войны 2020 года ситуацию и предотвратить катастрофу является формирование миротворческой миссии ООН, для процесса урегулирования взяв за основу схему, разработанную в формате сопредседателей Минской группы ОБСЕ представителями трех постоянных членов СБ ООН, говорится в материале, который представляем ниже с сокращениями.

ОДНОЙ ИЗ ЦЕЛЕЙ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ, созданной практически сразу после имевшей беспрецедентные разрушительные последствия Второй мировой войны, естественно, должно было стать предотвращение и устранение угроз миру. Особенно после окончания «холодной войны» ООН прилагает значительные усилия, стремясь урегулировать продолжающиеся жестокие споры, однако количество ситуаций, требующих вмешательства, не уменьшается. Более того, под влиянием нарастания напряженности в международных отношениях, особенно активизации процесса формирования нового миропорядка, обостряются конфликты, переходят в военные агрессии и кровопролитные войны.

Неслучайно, что среди множества научных исследований, посвященных урегулированию кризисов, миротворчеству, поддержанию мира и посредничеству, особое место занимают статьи о предотвращении войн при осуществлении права на самоопределение, поскольку известны 145 движений за самоопределение в 77 странах мира, и 44 процента изученных таких случаев сопровождались войнами. Интерес к этому особенно высок: в большинстве случаев, как правило, метрополия пытается решить проблему путем войны, поскольку инициирование процесса реализации самоопределения является реальным сигналом того, что самоопределяющаяся территория может отделиться от метрополии. По этой причине такие войны очень часто отличаются особой жестокостью: метрополия зачастую предпочитает вытеснить самоопределяющийся народ с территории самоопределения, причем даже путем этнических чисток или геноцида, принципиально решая вопрос сохранения в своем составе этой территории, а не смириться с фактом самоопределения.

Хотя авторы исследований обстоятельств принятия Советом Безопасности (СБ) резолюций, направленных на предотвращение возобновления боевых действий в случае споров о самоопределении, отмечают, что эффективность деятельности ООН ограничена интересами влиятельных держав и 5 постоянных членов СБ ООН, однако влияние этого фактора не рассматривается в ряду факторов, обуславливающих усилия ООН. Действия СБ часто обусловлены интересами пяти постоянных членов, но утверждается, что это влияние слабее, чем стремление реагировать на серьезные угрозы международной стабильности. Однако в ряде случаев, даже при наличии неопровержимых фактов, СБ не реагирует на явные угрозы миру из-за противодействия некоторых постоянных членов, подвергая опасности региональную безопасность и приводя к гуманитарной катастрофе.

В ЧАСТНОСТИ, ТАКИМ ПРИМЕРОМ ЯВЛЯЕТСЯ СОПРОТИВЛЕНИЕ РОССИИ принятию резолюций по Сирии. Примечательно, что в подобных случаях могут даже совмещаться действия таких постоянных членов СБ, которые находятся в жестком противостоянии, каковым является столкновение России и Запада в российско-украинской войне. В этом смысле примечателен провал усилиями России и Великобритании резолюции в связи с вторжением в 2022 году азербайджанских войск на территорию Армении на заседании, созванном по инициативе председательствующей в СБ Франции, хотя Великобритания является союзником Франции против России в рамках вышеуказанного противостояния. Подобные отклонения деятельности Совета Безопасности от основной цели Организации Объединенных Наций часто возникают в ходе борьбы за формирование нового миропорядка с участием постоянных государств-членов Совета Безопасности. Следовательно, влияние геополитических трансформаций на эффективность миротворческой деятельности ООН необходимо сделать отдельным предметом исследования, так как оно особенно возрастает в заключительной части этих трансформаций.

Между процессами урегулирования конфликтов очевидны два существенных различия: процесс косовского урегулирования не завершен, а в случае с Нагорным Карабахом миротворческая миссия ООН не была применена. Последнее обстоятельство особенно примечательно, поскольку в этом случае упомянутые выше угрозы сохраняются. Можно заметить, что эти различия соответствуют динамике роста напряженности на различных этапах формирования нового миропорядка и связаны со временем принятия резолюций СБ ООН о формировании миротворческих миссий для этих конфликтов.

Эту гипотезу можно проверить с помощью эмпирической модели Уайта и других, согласно которой лица, принимающие решения в ООН, учитывают три фактора: историю применения насилия в ходе конфликта, возможность распространения в регионе и характеристики конфликта (географически сконцентрированное проживание самоопределяющегося народа, имеющее то же этническое происхождение в других государствах общество и др.). При оценке истории применения насилия во время конфликта учитывается, была ли начиная с 1946 г. война или угроза такой войны в связи с данным процессом самоопределения. В случае второго фактора учитывается количество стран, в которых были аналогичные боевые действия, и дальность столицы которых от столицы рассматриваемой страны не превышает 900 км. По мнению авторов модели, при формировании миротворческих миссий СБ ООН придает важность этим трем факторам в указанном порядке.

В СЛУЧАЕ НАГОРНО-КАРАБАХСКОГО КОНФЛИКТА ЭТИ ФАКТОРЫ ИМЕЛИ СЛЕДУЮЩИЕ ПРОЯВЛЕНИЯ. В плане истории насилия, предшествовавшего военной агрессии 2020 года (первый фактор), необходимо отметить военную агрессию 1992-1994 годов против Нагорного Карабаха и продлившиеся 4 дня в апреле 2016 года широкомасштабные военные действия. Региональный фактор выражен более чем явно: условию наличия конфликта на расстоянии, не превышающем 900 км, отвечают конфликты Абхазии и Южной Осетии в Грузии, движения за самоопределение курдов в Турции и Ираке и т.д. Что касается третьего фактора, то по крайней мере две из характеристик конфликта (географически концентрированное проживание самоопределяющегося народа, общины того же этноса в других государствах) также явно присутствуют: за время существования СССР во включенной по указке Сталина и по решению партии большевиков в состав Азербайджана Нагорно-Карабахской автономной области (НКАО) в 1920-х годах более 95 процентов населения составляли армяне, в 1988 году – более 80 процентов, которые и в 1991 году, когда Азербайджан объявил о выходе из состава СССР, провели референдум с целью реализовать свое право на самоопределение и по его результатам объявили о создании независимого государства. Что же касается наличия общин той же этнической принадлежности в других государствах, то, как известно, Армения преимущественно населена армянами, а крупные армянские общины есть в соседних Грузии, Иране, России, а также в США, Франции и других странах.

Очевидно, что Нагорно-карабахский конфликт полностью соответствует требованиям модели Уайта и других, и в этом случае следовало бы применить миротворческую миссию ООН. Следовательно, необходимо выяснить: 1) почему этого не произошло, 2) не связано ли это с конфликтами интересов постоянных членов СБ ООН в крайне обострившейся борьбе за формирование нового миропорядка , 3) а также на разных этапах геополитических трансформаций, каково влияние интересов постоянных членов Совета Безопасности ООН на принятие резолюций об использовании миротворческих миссий во время конфликтов самоопределения?

Принцип самоопределения и миротворческая деятельность ООН – взаимосвязанные и имеющие в международном праве ключевое значение нормы, применение которых в случае конфликтов самоопределения зачастую является единственной возможностью предотвращения преступлений против человечности. Следовательно, важно, приняв решение о разрешении того или иного конфликта на основе принципа самоопределения, реализовать это решение в кратчайшие сроки и в случае появления признаков возобновления войны быстро отреагировать, сформировав миротворческую миссию. Очевидно, что вторым признаком, требующим немедленного вмешательства СБ ООН, является возобновление войны.  

Следовательно, необходимо формализовать констатацию тех признаков, которые указывают на неизбежность катастрофического развития событий в случае невмешательства. Поскольку наиболее вероятным препятствием для принятия соответствующей резолюции СБ ООН может стать наложение вето одним или несколькими постоянными членами из корыстных соображений, то в ходе геополитических трансформаций обострение противоречий между влиятельными государствами, в первую очередь государствами-членами СБ ООН, также следует считать косвенным, но важным признаком. Он требует учитывать препятствия на пути осуществления международного миротворчества в целях урегулирования конфликтов на этапах таких преобразований, в частности формирования нового миропорядка. В этой связи ключевое значение при рассмотрении процессов урегулирования конфликта имеют следующие факторы: начало конфликта; военная агрессия метрополии; прекращение военных действий; определение характера конфликта; определение политического статуса; предотвращение возобновления или прекращение боевых действий посредством международной миротворческой миссии.

Нагорный Карабах, включенный в состав Азербайджана незаконным решением Кавказского бюро партии большевиков России в 1921 г., в советские годы постоянно находился под давлением карательной машины коммунистического режима, в результате чего значительная часть населения покинула область. Тем не менее, нагорно-карабахский конфликт был «разморожен» в феврале1988 года, когда, поверив обещаниям руководителя СССР Горбачева о реконструкции и демократизации общественных отношений в стране, Нагорно-Карабахский областной совет принял решение обратиться в Верховный Совет СССР с просьбой вывести этот район из состава Азербайджана и включить его в состав Армении. В ответ коммунистическое руководство Азербайджана организовало массовые погромы проживающих в Баку, Сумгаите и Кировабаде армян, осуществившие эти погромы были приговорены российскими судами к тюремному заключению.

В конце 1991 года, когда Азербайджан организовал референдум о выходе из состава СССР, в Нагорном Карабахе согласно советскому законодательству был организован референдум о самоопределении (в нем приняли участие 82,2 процента избирателей), 99 процентов участников которого проголосовали за независимость. В ответ на это в 1992 г. Азербайджан инициировал крупномасштабную военную агрессию против Нагорного Карабаха. Боевые действия продолжались до мая 1994 года, когда было подписано соглашение о прекращении огня. В 1992 г. ОБСЕ созвала в Минске конференцию, на которой с целью урегулирования Нагорно-карабахского конфликта была сформирована Минская группа. В ней было три сопредседателя: представители трех из пяти постоянных членов СБ ООН – России, США и Франции, при чьем посредничестве развернулся процесс урегулирования. Процесс принял крутой поворот, когда после нескольких безуспешных попыток для подготовки проекта урегулирования сопредседатели заложили в основу переговорного процесса три принципа международного права (право народов на равенство и самоопределение, принцип территориальной целостности и принцип неприменения силы и угрозы силой), на основе которых должен быть разрешен конфликт, и шесть элементов, решения по которым должны были стать предметом переговоров.

СОСТАВЛЕННЫЙ НА ИХ ОСНОВЕ ДОКУМЕНТ, ПОЛУЧИВШИЙ НАЗВАНИЕ «МАДРИДСКИЕ ПРИНЦИПЫ», сопредседатели представили министрам иностранных дел Армении и Азербайджана в 2007 году в Мадриде. В 2009 году заявлением, подписанным министрами иностранных дел трех стран-сопредседателей, а также Азербайджана и Армении, этот документ был принят в качестве основы для урегулирования конфликта. Поскольку ООН, ЕС, Совет Европы и другие международные организации и влиятельные страны неоднократно выражали свою поддержку сопредседателям Минской группы, отмечая, что урегулирование проблемы должно осуществляться в таком формате и на основе принципов, предложенных сопредседателями, можно констатировать, что в 2007 г. международное сообщество признало право Нагорного Карабаха на самоопределение и переговоры велись относительно его реализации и решения остальных вопросов. Переговорный процесс продолжался до 2018 года, в ходе которого обсуждался ряд решений по 6 элементам. Они отличались друг от друга нюансами решений отдельных элементов. В частности, последняя версия предусматривала: «Что касается вариантов решения проблемы окончательного статуса Нагорного Карабаха, то имеющиеся в последние годы на столе переговоров предложения предусматривали в качестве конечной цели, цитата, «определение окончательного правового статуса Нагорного Карабаха – в сроках, согласованных сторонами, проведение общенародного голосования под эгидой ООН или ОБСЕ, которое выразит свободную волю населения Нагорного Карабаха и будет носить юридически обязательный характер, согласно нормам и принципами международного права. Причем вопрос или вопросы, вынесенные на голосование, никак не будут ограничены, и стороны будут уважать любой результат голосования».

В 2016 ГОДУ ПРЕЗИДЕНТ АЗЕРБАЙДЖАНА И.АЛИЕВ ЖАЛОВАЛСЯ: «На нас оказывают давление, чтобы заставить нас согласиться признать независимость Нагорного Карабаха». Вот почему в апреле 2016 г. с целью увести переговорный процесс в другое русло Азербайджан организовал широкомасштабную агрессию против Нагорного Карабаха, но при вмешательстве посредников, прежде всего России, боевые действия спустя 4 дня после начала были остановлены. Переговорный процесс продолжался до 2018 года, в ходе которого обсуждалось несколько решений по 6 элементам.

После смены власти в Армении в 2018 году новый премьер-министр заявил, что начинает переговоры с нулевой точки, что Азербайджан при поддержке Турции использовал как предлог для начала военной агрессии против Нагорного Карабаха в сентябре 2020 года. Есть много свидетельств того, что в ходе этой агрессии были совершены военные преступления: убийства мирных жителей и бомбардировки гражданских объектов и культовых сооружений, применение кассетного и фосфорного оружия, а также переброска иностранных террористов из Сирии и других стран для участия в боевых действиях в Нагорном Карабах и др.

Все три страны-сопредседателя Минской группы ОБСЕ являются одновременно постоянными членами СБ ООН. Они обязаны, согласно принятому в 2005 г. государствами-членами ООН принципу «ответственность по защите», «защитить население Нагорного Карабаха от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и других преступлений против человечности». Эта ответственность предполагает ответственность за предотвращение, с случае недостаточности этого – ответственность за реагирование, вплоть до военного вмешательства, а также ответственность за восстановление. Однако Совет Безопасности ООН не предпринял никаких практических шагов для прекращения 44-дневной кровавой агрессии Баку, в ходе которой с армянской стороны погибли 5000 человек, десятки тысяч были перемещены. Возможно, причина заключалась в том, что военные агрессии против Нагорного Карабаха в 1992 и 2016 годах были остановлены без вмешательства СБ и, вероятно, предполагалось, что и на этот раз это удастся сделать. 9 ноября 2020 года при посредничестве и участии России было подписано заявление, согласно которому прекращались боевые действия и в Нагорном Карабахе вдоль линии соприкосновения и Лачинского коридора размещались российские миротворцы. В заявлении было много недостатков, как в плане юридического формата, так и содержания.

ТЕМ НЕ МЕНЕЕ КАЗАЛОСЬ, ЧТО ПОСЛЕ УСТАНОВЛЕНИЯ ПЕРЕМИРИЯ переговоры в формате Минской группы возобновятся, и недостатки будут исправлены. Тем более, что сопредседатели сделали несколько совместных заявлений о том, что конфликт еще не урегулирован, необходимо продолжить переговоры на основе вышеперечисленных 3-х принципов и 6-ти элементов, решив оставшиеся проблемы, в том числе определить статус Нагорного Карабаха. Эта точка зрения была поддержана и международным сообществом.

Однако, Азербайджан утверждает, что конфликт разрешен и продолжает военную агрессию. В 2022 году Азербайджан инициировал 3 крупных военных столкновения: два в марте и августе в Нагорном Карабахе и третье 13-14 сентября, когда азербайджанские вооруженные силы проникли на несколько километров вглубь границы Армении и остаются там по сей день. Российские миротворцы не могут предпринять каких-либо эффективных шагов для снижения напряженности, поскольку ни их статус, ни их полномочия не определены. То же самое произошло, когда единственную Лачинскую дорогу, соединяющую Нагорный Карабах с Арменией, с декабря 2022 года закрыли пользующиеся покровительством Азербайджана «экологи», и 120 000 человек в Нагорном Карабахе остались без еды и лекарств. Причем, дорога не была открыта даже после того, как Международный суд потребовал от Азербайджана обеспечить беспрепятственную транспортировку людей, транспортных средств и грузов по Лачинскому коридору.

Примечательно, что хотя в течение 1992-2020 гг., независимо от имеющихся в других вопросах разногласий, США, Россия и Франция эффективно сотрудничали в рамках Минской группы, однако со второй половины в 2021 г. они не предпринимают усилий по восстановлению такого формата решения проблемы. Как раз наоборот. Когда в 2020 году после заявления от 9 ноября по инициативе России последовали еще 2 встречи и заявления с руководителями Армении и Азербайджана, отдельные процессы были инициированы также Шарлем Мишелем и Эммануэлем Макроном в Брюсселе, а также Госдепартаментом США в Вашингтоне.

В результате был искажен не только международно признанный формат переговоров – переговоры в рамках Минской группы были заменены встречами, организованными отдельными государствами, вследствие чего исчезли механизмы взаимных сдержек и противовесов посредников, – но и проблема урегулирования Нагорно-карабахского конфликта сменилась на пограничную проблему между Арменией и Азербайджаном. Заявления о том, что Азербайджан и Нагорный Карабах должны обсуждать касающихся их вопросы путем прямых встреч, являются лицемерием, поскольку международно признанный формат Минской группы бездействует, сформированные в ее рамках на протяжении 13 лет повестка и переговорный документ отложены в сторону и взамен ничего не создается.

СУЩЕСТВУЕТ МНЕНИЕ, ЧТО ООН ПРИНИМАЕТ РЕЗОЛЮЦИИ, связанные с самоопределением и формированием миротворческих миссий, когда существует высокая вероятность того, что неминуемая война может подорвать безопасность региона, или когда конфликт имеет историю значительного насилия. Случай Нагорного Карабаха показывает, что даже в таких случаях влиятельные государства на завершающем этапе борьбы за новый мировой порядок зачастую ставят свои интересы выше шагов, направленных на предотвращение гуманитарных катастроф. Следовательно, в таких случаях резко возрастает значение эффективности деятельности Генерального секретаря ООН, его офиса и профессиональных структур. Конечно, решения о формировании миротворческих миссий принимаются с согласия постоянных членов СБ, но представление полноценной картины обстановки и вытекающих из нее реальных опасностей может оказать существенное влияние на ее формирование.

Учитывая существующие реалии и теоретические возможности, для Нагорно-Карабахского конфликта могут быть рассмотрены следующие варианты миротворческих миссий: ОДКБ, Россия, ОБСЕ, ЕС с полномочиями СБ ООН, ООН. В случае с первыми двумя возможности предоставления Совбезом полномочий практически нулевые, учитывая крайне обострившееся противостояние Запада и России. В то же время в таком случае не удастся обеспечить уравновешивающий фактор, чтобы удержать от соблазна использовать миссию в соответствии с интересами посредника. Посредничество России после войны 2020 года тому подтверждение.

ОБСЕ и ЕС уже давно подвергаются критике за их структурную и функциональную ограниченность, неспособность внести вклад в урегулирование конфликтов и устойчивое миростроительство на Южном Кавказе, в частности, в связи с «размораживанием» конфликтов в августе 2008 года в Южной Осетии и в апреле 2016 г. в Нагорном Карабахе. В созданной в 2020 г. совершенно новой ситуации это полностью очевидно. В конце октября 2021 г. по просьбе Еревана ОБСЕ направила недельную миссию для оценки ситуации конфликта, но это не дало никаких результатов. Идею долгосрочной миссии поддерживают Франция и США. Представитель Франции утверждал, что это наиболее оптимальный вариант, поскольку все заинтересованные стороны являются государствами-членами ОБСЕ. Азербайджан считает предыдущую посредническую деятельность ОБСЕ в формате Минской группы неудачной и не видит оснований, что она будет полезна в урегулировании отношений с Ереваном.

ЕС в 2022 году направил в Армению краткосрочную гражданскую наблюдательскую миссию, но никаких результатов не видно. Несмотря на ряд опасений, 23 января в 2023 г. ЕС принял решение направить в Армению новую миссию сроком на два года, которая должна «способствовать стабильности в приграничных районах, ... укреплению доверия» и «обеспечить ситуацию, способствующую мирным переговорам». Официальные лица Азербайджана, указывая на миссию российских миротворцев в Нагорном Карабахе, считают инициативу ЕС посягательством на их суверенитет и хотят, чтобы она была прекращена.

Заключение

1. КАК ОСНОВОПОЛАГАЮЩИЕ ИДЕИ РЕАЛИЗАЦИИ уставных целей формирование миротворческих миссий и принцип самоопределения занимают важное место в правовом инструментарии ООН по предотвращению или прекращению военных агрессий, войн и гуманитарных катастроф, но их применение сталкивается с серьезными препятствиями из-за влияния политических, особенно геополитических факторов.

2. ПАРАЛЛЕЛЬНО С РОСТОМ НАПРЯЖЕННОСТИ В ХОДЕ ГЕОПОЛИТИЧЕСКИХ трансформаций значительно снижаются возможности мирного урегулирования конфликтов и предотвращения насилия и войн. Инструментарий ООН по предотвращению войн и миротворчеству достаточен для реализации главной миссии организации, но использование права вето постоянных членов СБ при конфликте интересов, особенно на завершающем этапе формирования нового мирового порядка, зачастую препятствует эффективному использованию этого инструментария.

3. РЕАЛИЗАЦИЯ МИРОТВОРЧЕСКОЙ МИССИИ И УРЕГУЛИРОВАНИЕ конфликтов самоопределения посредством иных международных организаций помимо ООН (ОБСЕ, ЕС и т.д.) имеет весьма низкую эффективность из-за ограниченности их инструментария. Следовательно, на кризисном этапе процесса урегулирования урегулирование острых конфликтов должно осуществляться посредством инструментария ООН.

4. НА ЗАВЕРШАЮЩЕМ ЭТАПЕ ГЕОПОЛИТИЧЕСКИХ ТРАНСФОРМАЦИЙ, особенно формирования нового миропорядка, для реализации уставных целей ООН и предотвращения гуманитарных катастроф необходимо развернуть активную контролирующую деятельность, особенно в отношении неурегулированных конфликтов.

5. ЛОГИКА ПРОЦЕССОВ УРЕГУЛИРОВАНИЯ КОНФЛИКТОВ в Восточном Тиморе, Косово и Нагорном Карабахе полностью соответствует динамике геополитических трансформаций. Когда шаги по определению политического статуса самоопределяющейся стороны осуществляются быстро и завершаются на начальном этапе трансформации, процесс завершается успешно (случай Восточного Тимора). Когда шаги реализуются медленно и процесс переходит в следующий этап трансформации, он замедляется и не завершается (случай Косово). Когда процесс начинается на промежуточном этапе и переходит в завершающий этап, процесс регрессирует, может извратиться и даже привести к гуманитарной катастрофе (случай Нагорного Карабаха).

6. В ПОСЛЕДНЕМ СЛУЧАЕ НАГОРНО-КАРАБАХСКИЙ КОНФЛИКТ ЯВЛЯЕТСЯ типичным примером неадекватной реакции постоянных членов СБ ООН на военную агрессию и боевые действия на завершающем этапе борьбы влиятельных государств за формирование нового миропорядка. В ситуации, создавшейся после возобновления военных действий 2020 г., недостаточна посредническая и миротворческая деятельность России, у которой нет определенного на основе международного права и механизмов статуса и которая не может предотвратить гуманитарную катастрофу во избежание геноцида и этнических чисток. Извращены как проблема конфликта, так посреднический формат. Единственной возможностью исправить ситуацию и предотвратить катастрофу является формирование миротворческой миссии ООН, для процесса урегулирования взяв за основу схему, разработанную в формате сопредседателей Минской группы ОБСЕ представителями трех постоянных членов СБ ООН.