О СТАТУСЕ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА

Послевоенные развития в Армении, связанные с обвинениями в адрес Пашиняна и правящей элиты республики в предательстве национальных интересов и государственной измене, высветили с новой силой принципиальную роль генерального прокурора республики, на которого возлагается надежда по привлечению главы государства к ответственности за совершенные им действия, приведшие к большим территориальным потерям в Арцахе и поставившие под угрозу безопасность Армении.

К СОЖАЛЕНИЮ, ОЖИДАНИЯ ОППОЗИЦИОННЫХ СИЛ И ПРОТЕСТНОЙ МАССЫ, представивших генеральному прокурору целое досье доказательств признаков преступлений премьер-министра и его окружения, не оправдались. Между тем своими решительными действиями генеральный прокурор республики мог бы во многом снизить накал общественных настроений и помочь отстранению Пашиняна от власти мирным путем. Возможно, уже не имеет смысла ожидать от него что-либо путного в сложившейся ситуации, однако, думается, анализ вопроса о его статусе и степени независимости в своих действиях как государственного деятеля, важен с точки зрения будущего устройства государственной власти в Армении и во избежание ситуации, подобной нынешней, когда генеральный прокурор оказался явно беспомощным в деле реальной защиты государственных интересов страны от антинациональной политики ее первого лица.

В системе государственного управления должность генерального прокурора занимает особое место, в частности, в силу полномочий, делегированных ему Конституцией страны. Вопрос о том, какую ветвь власти представляет генеральный прокурор, кажется не столь важным, коль скоро по статусу он в своих действиях должен руководствоваться только законом. Однако на практике статус будет иметь значение при оценке субординации и степени свободы действий генерального прокурора. Так же как и те положения закона о прокуратуре Республики Армения, в которых оговариваются процедуры его назначения, утверждения и отзыва. С учетом этого, а также его личных человеческих качеств, твердости в отстаивании своей гражданской позиции, следовании профессиональным обязанностям, можно судить о том, в какой мере генеральный прокурор республики может считаться реально (а не формально) независимым в своих действиях государственным чиновником. Например, принимать решения без оглядки на государственный статус того должностного лица, в отношении которого должно быть возбуждено уголовное дело.

Нынешний Генеральный прокурор Армении Артур Давтян является кандидатом юридических наук и государственным советником юстиции, занимается преподавательской деятельностью. Так что, в его профессионализме, с точки зрения приобретенного опыта, достигнутых академических знаний в сфере своей специализации, сомневаться нет оснований. Он был назначен на эту должность в октябре 2016 года решением Национального Собрания республики после представления его кандидатуры президентом страны, то есть "бывшими", которые отличались более продуманным подбором кадров, чем пресловутые нынешние. Функции прокуратуры как централизованной системы, возглавляемой Генеральным прокурором, оговариваются в статье 103 главы 6 Конституции Армении, посвященной судебной власти. Это означает, что Генеральный прокурор республики является представителем судебной власти. В то же время одобрение кандидатуры Генерального прокурора зависит от законодательной власти, которая сегодня во многом контролируется пашиняновской командой, так же как и исполнительная власть.

Поскольку в обязанности Генерального прокурора входит надзор за соблюдением законности по всей территории республики (через систему прокуратуры), то возникает вопрос: в какой мере Генеральный прокурор республики свободен (на практике) совершать действия, идущие наперекор мнению Национального Собрания (имеется в виду, прежде всего, пашиняновская депутатская фракция), если тот же парламент республики имеет право как его назначения, так и отзыва? При том, что Конституция дает Генеральному прокурору широкие полномочия, мы, к сожалению, не увидели с его стороны адекватной реакции на действия Пашиняна против судебной системы республики, против инициированных им политически мотивированных судебных процессов, против неугодных политических и общественных деятелей, против вакханалии с премиальным самовознаграждением тех, кому в Армении и без этого жить хорошо, и т.д.

Сегодня же мы, повторимся, не видим реакции Генерального прокурора на целую папку доказательств преступной и предательской деятельности премьер-министра и членов его команды до и после недавней войны в Карабахе, представленной оппозиционными силами Армении. А ведь все эти действия представляют угрозу государственным интересам страны, защита которых входит в обязанности Генерального прокурора. В стране уже четвертый месяц сохраняется военное положение в нарушение Конституции страны. И в течение всего этого времени он молчит вместе с президентом.

СДЕЛАЕМ ОДНО ОТСТУПЛЕНИЕ, КАСАЮЩЕЕСЯ МЕЖДУНАРОДНОЙ ПРАКТИКИ, а потом снова вернемся к должности генерального прокурора Армении. Вопрос о представительстве той или иной ветви власти в лице Генерального прокурора в разных странах решается по-разному. Опять-таки речь идет о механизмах его назначения. К примеру, в США существует разнообразие в механизмах назначения Генерального прокурора на федеральном и штатном уровне. На федеральном уровне кандидатура Генерального Прокурора США (Attorney General) представляется президентом страны и утверждается после его одобрения сенатом. Президент в своем выборе учитывает не только профессионализм своего будущего главного советника по правовым вопросам, но и его личную лояльность. Генеральный Прокурор США по статусу является членом кабинета министров. Таким образом, он является представителем исполнительной власти. А используемый принцип назначения делает его фигуру зависимой в своих действиях от первого лица государства, поскольку выбор его кандидатуры целиком зависит от президента.

Газета The Conversation (Разговор) от 26 июня 2020 года приводит слова генпрокурора Уильяма Барра (ранее уже занимавшего эту должность), в свое время назначенного Дональдом Трампом, во время сенатских слушаний по случаю его утверждения на эту должность. Он говорил, что клянется действовать независимо от президента. Но далее от утверждал, что генеральный прокурор должен энергично защищать и поддерживать президента, когда тот определяет действия в пределах своих полномочий - даже если его выводы спорны. Но Уильям Барр, согласно той же газете, отнюдь не первый генпрокурор США, лояльный к своему президенту. До него таким был Эрик Холдер, назначенец Барака Обамы (тоже ранее занимавший эту должность). Как признавался сам Холдер, он был человеком, "ведомым" своим президентом. Иными словами, американский президент - это поводырь своего генерального прокурора. Газета задается вопросом: может ли генеральный прокурор, высшее должностное лицо в правоохранительной системе, действовать независимо, если он одновременно - меч и щит своего президента?

В пяти штатах Америки действует тот же принцип - генеральный прокурор штата выбирается губернатором. Но, например, в одном штате (Мэйн) он выбирается законодательным органом. А в штате Теннеси генеральный прокурор избирается Верховным Судом штата, ибо он считается чиновником судебной, а не исполнительной, власти. В остальных 43-ех штатах генеральный прокурор выбирается всенародным голосованием и подотчетен электорату, а не губернатору, то есть, он не является представителем какой-либо ветви власти. В этих штатах губернатор не имеет права увольнять или сменять генерального прокурора в случае несогласия с его решениями. Но генеральный прокурор в некоторых случаях имеет право судить губернатора за превышение своих полномочий. Подытоживая, мы можем сказать, что в США практикуются четыре разных способа назначения генеральных прокуроров, которые определяют их принадлежность к той или иной ветви власти и влияют на степень их независимости как государственных деятелей.

ГЕНЕРАЛЬНЫЙ ПРОКУРОР РОССИИ НАЗНАЧАЕТСЯ НА ДОЛЖНОСТЬ и освобождается от должности Советом Федерации по представлению президента страны. Он не является представителем какой-либо ветви власти, но подотчетен Совету Федерации, то есть законодательной власти.. Необходимо иметь в виду, что поправки к Конституции страны, вообще говоря, меняют структуру власти и характер субординации в иерархии высокопоставленных должностных лиц. Над генеральным прокурором России стоит только президент, который, несмотря на сохранение значительных функций исполнительной власти, координирует работу всех ветвей в системе государственного управления. Естественно, президент желает видеть в генеральном прокуроре верного человека.

Если сам глава государства - надежный гарант Конституции страны, то вряд ли следует ожидать, что у назначенного им генерального прокурора возникнут серьезные разногласия между необходимостью руководствоваться исключительно законом в соответствии со своими конституционными полномочиями и личной преданностью президенту. Но так бывает не всегда, поэтому даже в течение одного избирательного срока может смениться не один генеральный прокурор. И здесь одним из факторов, вызывающих такую смену, может быть влияние личности генерального прокурора на эффективность выполнения им своих обязательств перед обществом. Эта проблема касается, разумеется, любого государственного чиновника и стара, как мир. Следование аристотелевскому принципу "Платон мне друг, но истина дороже" дано не каждому. Однако на поворотных этапах истории он приобретает судьбоносное значение.

В ситуации нынешнего политического кризиса в Армении, после требования высшего руководства Генштаба вооруженных сил об отставке Пашиняна, можно ожидать оздоровления психологического состояния рядового и среднего состава в том числе и в неармейских силовых структурах (об их руководстве я не говорю) и большей смелости от Генерального прокурора при выполнении им самых ответственных функций. Генеральный прокурор Армении не входит в состав правительства (т.е., не является представителем исполнительной власти), а сама прокуратура не является дополнительным органом к нему (в отличие, например, от Службы национальной безопасности). Прокуратура при исполнении своих функций полностью независима от других государственных органов. Но может ли генеральный прокурор пойти на конфронтацию с Национальным Сoбpанием (за которым стоит премьер-министр), если последнее имеет право инициировать процедуру его отзыва?

Артур Давтян является беспартийным должностным лицом и его не могут связывать с Пашиняном никакие узкопартийные интересы. Прокуратура, которой он руководит, имеет свои военизированные подразделения. Однако в случае его приказа об аресте Пашиняна, последний обязательно обратится в Национальное Собрание с требованием отзыва генерального прокурора. В том, что это требование будет удовлетворено, можно не сомневаться. В описанных условиях возможности для выполнения генеральным прокурором своих конституционных полномочий в полном объеме явно сужаются, а фигура премьер-министра оказывается, фактически, неприкасаемой, пока он находится при исполнении своих обязанностей (если исключить военный переворот).

НАДО ПРИЗНАТЬ, ЧТО ПАРЛАМЕНТСКАЯ ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ в Армении создала для Пашиняна возможность узурпации власти с опорой на парламентское большинство своих единомышленников, всегда готовых одобрить кандидатуры нужных ему людей (или отозвать неугодных) на важные государственные посты, которые до последнего времени легко утверждались президентом. Вопрос о том, в какой мере переход к такой политической системе был целесообразным для Армении в условиях неустоявшейся политической культуры, исторически проверенных демократических традиций и особенностей национального менталитета, важен сам по себе и требует отдельного разговора. Но истина состоит в том, что именно эта модель государственного управления способствовала формированию из представителей двух ветвей власти (исполнительной и законодательной) своего рода пашиняновского политического клана, обладающего рычагами влияния на Конституционный суд республики, а, следовательно, и на решения, принимаемые на всех уровнях иерархии государственной власти.

Генеральный прокурор мог бы украсить свою биографию, совершив мужественный поступок как профессионал и гражданин, призвав к ответственности первое лицо государства, принесшее своей политикой огромное несчастье такому количеству армян в Арцахе и Армении. Он мог бы с гордостью отнести себя к числу тех исторических блаженных, "кто посетил сей мир в его минуты роковые". Однако он упустил свой шанс оказаться среди тех, кого "призвали всеблагие как собеседника на пир". Или он считает недостаточной доказательную базу, представленную оппозицией для ареста премьер-министра, или не чувствует себя достаточно независимым для выполнения своих функций в полном объеме. Но Конституция Армении дает ему очень большие полномочия и запрещает кому бы то ни было вмешиваться в его деятельность, если она совершается исключительно в рамках закона.

Мне кажется, что есть смысл пересмотреть процедуру назначения генерального прокурора Армении и сделать его фигуру избираемой на всенародном голосовании. Такие выборы сделают его статус независимым, что поможет ему полнее и решительнее осуществлять свои конституционные полномочия в качестве главного надзирателя за соблюдением законности на территории республики. При этом он остается подотчетным народу и не может быть уволенным со своей должности никаким другим должностным лицом страны или Национальным Собранием. Что касается прекращения его полномочий в случае неудовлетворительного исполнения им своих обязанностей, то с таким предложением может выступить президент или премьер-министр страны, или Национальное Собрание республики. Однако окончательное решение может быть принято лишь по результатам внеочередных общенародных выборов. Описанную процедуру назначения и отстранения генерального прокурора можно внедрить как в рамках парламентской, так и президентской модели правления. Хотя, думаю, в рамках президентской или полупрезидентской модели это сделать проще.