НЕБО КАРАБАХА ДОЛЖНО БЫТЬ ОТКРЫТО

Вот уже более 20 лет население непризнанного государства - Нагорно-Карабахской Республики (НКР) - лишено возможности использования авиатранспорта для связи с внешним миром и ограничено одним автомобильным, вынужденно затрачивая многие часы по тяжелым горным дорогам для связи с ближайшими к нему городами. По маршруту, который потребовал бы 30-40 минут по воздуху, для них время поездки обычно составляет 6-7 часов. От этого особенно страдают пожилые люди и дети, и это оказывает крайне неблагоприятное влияние и на экономическое развитие этой территории.

Принимая во внимание все это, руководство НКР при своих очень скромных бюджетных возможностях нашло возможность затратить значительные средства на ремонт, строительство и оборудование аэропорта Степанакерта всей необходимой аэропортовой инфраструктурой, включая взлетно-посадочную полосу, современные аэронавигационные системы и сооружения, радио- и метеослужбы, аэровокзал, для организации безопасных регулярных полетов. Укомплектован и подготовлен необходимый персонал для приема и обслуживания воздушных судов. Для организации и руководства этим процессом был привлечен опытный руководитель в области гражданской авиации Дмитрий Атбашьян, много лет возглавлявший эту отрасль в Армении.

В НАСТОЯЩЕЕ ВРЕМЯ НКР РАСПОЛАГАЕТ ВСЕЙ НЕОБХОДИМОЙ БАЗОЙ для практического применения всех законов и правил в воздушном пространстве над своей территорией, которые определяют режим и порядок выполнения международных и внутренних полетов в пределах ее территории, самостоятельно, в полном объеме осуществляют исполнительную юрисдикцию, связанную с использованием своего воздушного пространства.

Однако выполнение полетов в воздушном пространстве НКР до сих пор задерживается из-за позиции по данному вопросу руководства Азербайджанской Республики (АР), в официальных границах которой находится эта территория. Эти полеты не находят должной поддержки и со стороны Международной организации гражданской авиации (International Civil Aviation Organization, ИКАО). Ее позиция, очевидно, обосновывается одним из основных принципов Чикагской конвенции об организации гражданской авиации 1944 года (далее - конвенция), которая легла в основу создания этой организации, признающей за каждым государством полный и исключительный суверенитет на воздушное пространство над своей территорией и исключающей возможность его использования не иначе как по специальному разрешению или с иной санкции этого государства. Исходя из этого ИКАО рассматривает неправомерным стремление НКР самостоятельно распоряжаться воздушным пространством над своей территорией.

С точки зрения правового режима конвенция различает лишь два вида воздушного пространства: над территориями, находящимися в пределах официальных границ государств (включая воздушное пространство над их территориальными водами), и над территориями, не находящимися под суверенитетом какого-либо государства (открытое море, специальные экономические зоны, Антарктика и др.). В зависимости от каждого из этих видов воздушного пространства устанавливается и соответствующий правовой режим в конкретном пространстве. Однако ни один из них не может быть отнесен и применен к НКР и, несмотря на то что это не отдельный, единичный случай, должного внимания этому ИКАО не уделено.

Когда в пределах официальных границ государства, на части его территории возникает независимое территориальное образование, в границах которого не осуществляются прежнее верховенство власти и исполнительная юрисдикция этого государства, и новое территориальное образование, в течение длительного времени оставаясь непризнанным, функционирует самостоятельно, правовой статус и режим в таком воздушном пространстве не определены.

ПРИНЦИПЫ КОНВЕНЦИИ, КОТОРЫЕ МОГЛИ БЫ БЫТЬ ПОЛОЖЕНЫ В ОСНОВУ решений для подобных случаев с тем, чтобы не ущемлять права населения этих территорий, отсутствуют, и за государством, с которым у нового образования вполне могут быть непростые отношения, предполагается сохранение исключительного суверенитета, т.е. права распоряжаться всем воздушным пространством на всей его прежней территории. Это в значительной степени осложняет жизнь населения этих территорий, лишает их естественных человеческих прав, определенных признанными международными принципами.

Государственная граница АР, существовавшая до событий, предшествовавших объявлению независимости НКР, формально сохраняется, что на официальном уровне пока не оспаривается. Но, когда речь идет о суверенитете над воздушным пространством и, соответственно, правовом режиме над ним, следует иметь в виду, что он устанавливается для обеспечения собственных политических, экономических и оборонных интересов государства.

Однако насколько правомерно говорить о сохранении его в пределах этих границ за АР, если НКР в течение уже многих лет фактически находится с этим государством в состоянии войны и никакие полномочия по организации, использованию и охране воздушного пространства, равно как и другие государственные функции, расположенного в пределах его территории, АР в настоящее время не осуществляются?

Совершенно очевидно, что здесь имеет место формальный подход к понятию суверенитета над воздушным пространством. В правовом отношении его вряд ли можно рассматривать законным и подходить к нему как к понятию государственного суверенитета вообще, поскольку, помимо основных свойств, он обладает особенностями, обусловленными спецификой конкретного воздушного пространства. Каждое из них может иметь различия в объеме необходимых прав по регулированию воздушной навигации и осуществлению исполнительной юрисдикции на этой территории. Она многогранна и включает в себя административную, гражданскую, уголовную, таможенную, валютную, налоговую, судебную и другие юрисдикции.

Отсутствие каких-либо признаков осуществления АР этих юрисдикций на территории НКР очевидны, и это не позволяет рассматривать законным сохранение и признание за этим государством полного и исключительного суверенитета над воздушным пространством той части территории АР, на котором существует независимое, национальное образование НКР.

ИЗ ЭТОГО СТАНОВИТСЯ ОЧЕВИДНЫМ, ЧТО НЫНЕШНЯЯ ПРАВОВАЯ БАЗА ИКАО, определяющая принципы и порядок осуществления суверенитета над воздушным пространством государств, не является полной и отражающей все современные реалии.

Реализация провозглашаемых целей и задач этой организации, направленных на обеспечение потребностей граждан и экономики в безопасном, регулярном, эффективном и экономичном воздушном транспорте, при действующих стандартах и рекомендованной практики, в подобных случаях невозможна и требует внесения в них соответствующих изменений и дополнений в порядке, предусмотренном для этого конвенцией.

Но тем не менее, если даже формально согласиться и не оспаривать полный и исключительный суверенитет АР в его официальных государственных границах, НКР вправе рассчитывать на более благосклонное отношение к вопросу организации гражданской авиатранспортной деятельности на своей территории как со стороны АР, так и соответствующих международных организаций, принимая во внимание существующую международно-правовую базу.

Так, наделяя каждое государство правом распоряжаться собственным воздушным пространством, международное воздушное право одновременно признает, что государства не вправе абсолютизировать свои права собственности на него и делать его недоступным для полетов иностранных воздушных судов, нанося тем самым ущерб населению и экономики этих стран. Принципы, заложенные в основу осуществления международной воздушнотранспортной деятельности таковы, что не допускают суверенного уединения, а напротив, направлены на то, чтобы побуждать государства к устранению существующих правовых ограничений и препятствий, являющихся последствиями абсолютизации суверенности.

Исходя из этого следует, что каждое государство должно разумно учитывать заинтересованность других стран в свободе полетов, соблюдать общепризнанные принципы и нормы международного права.

Даже, предоставляя государствам право по соображениям военной необходимости или общественной безопасности ограничить или полностью запретить воздушным судам других государств совершать полеты над определенными зонами своей территории, одновременно обращается внимание, что размеры и расположение таких запретных зон должны быть разумными настолько, чтобы без необходимости не препятствовать воздушной навигации (конвенция, ст. 9, пункт "а").

Также подразумевается, что действия международных документов должны распространяться не только на государства, но и на нации и народы. Власть государственных образований, входящих в государство, как и само государство в целом, является каждая в своей сфере самостоятельной, суверенной.

Возможно, эти правовые нормы вступают в конфликт с нормами, обеспечивающими понятие государственного суверенитета, однако это не значит, что они могут напрочь игнорироваться.

НАЦИИ И НАРОДЫ РАССМАТРИВАЮТСЯ ПОЛНОПРАВНЫМИ СУБЪЕКТАМИ международного права, и рядом международных документов признаны принципы, закрепляющие соответствующие права за вновь образованными национальными образованиями. В частности, доктрина народного суверенитета нашла свое выражение в неотъемлемом праве каждого народа обладать и свободно пользоваться в полной мере своими естественными богатствами и ресурсами (Международный пакт о гражданских и политических правах). К таким ресурсам следует отнести и воздушное пространство над их территориями.

Право международных конфликтов признает за борющимися нациями право вступать в сношения с государствами и международными организациями, заключать с ними соглашения, обмениваться официальными представителями, а дополнительный протокол 1 1977 года распространяет эти условия и на вооруженные конфликты, в которых народы ведут борьбу за свое право на самоопределение ( ст. 1).

Таким образом, весь процесс и действия НКР, направленные на обретение независимости и реализацию своих прав на самоопределение, не носят какого-то отдельного, особого характера и не могут рассматриваться международным общественным мнением в качестве незаконного посягательства на чьи-то права, нарушения установленных международных принципов и норм. Они полностью укладываются в действующие международные нормы и принципы, признанные различными международно-правовыми документами.

Понятно, что при существующем положении дел и при подобной позиции руководства АР вряд ли целесообразно приступать к производству полетов, поскольку эти полеты могут быть рассмотрены частью международного сообщества как не имеющие достаточной правовой базы и преждевременные, а со стороны АР, хотя это и маловероятно, не исключены провокационные действия, которые могут иметь крайне нежелательные последствия.

В связи со сложившейся вокруг этих полетов обстановкой существующий порядок, который препятствует их осуществлению, вполне может быть в соответствии с установленной для этого процедурой оспорен в совете ИКАО как не отвечающий основным принципам прав человека и народов, провозглашаемым ООН.

Кроме того, до тех пор пока отсутствует международно-правовое регулирование осуществления полетов в воздушном пространстве непризнанных независимых государств, можно было бы рассмотреть возможность частичного использования действующих правил полетов, установленных конвенцией, в воздушном пространстве, на которое не распространяется суверенитет отдельных государств (над специальными экономическими зонами, открытым морем и т. д.), скорректировав и дополнив их таким образом, чтобы обеспечить условия безопасности соответствующей территории и одновременно безопасность аэронавигации в этом и соседствующем с ним воздушном пространстве.

ОДНОВРЕМЕННО МОЖНО БЫЛО БЫ ОБРАТИТЬСЯ В СООТВЕТСТВУЮЩИЕ международные организации с тем, чтобы при отделении части территории от государства и формировании нового образования, в течение определенного времени доказавшего свою жизнеспособность, оно с соблюдением определенных международных правовых процедур было признано de-faсto (существует такая международная форма не полного признания, в отличие от de-jure - полного, официального признания) и наделено соответствующими правами и обязанностями, которые бы предполагали возможность осуществления вновь образованным государством суверенных прав над своей территорией.

Такой подход позволил бы избежать нанесения ущерба населению как вновь образованного государства, так и его предшественнику, и польза от этого для международного сообщества очевидна. Надо полагать, что первостепенная задача международных организаций, включая ИКАО, должна заключаться в обеспечении и защите прав населения на их родной территории, для чего от них требуется создание для подобных случаев и признание соответствующей правовой базы.

Принимая во внимание, что внесение изменений в действующий порядок и принципы ИКАО может занять относительно продолжительное время, можно было бы попытаться найти решение этого вопроса посредством прямых переговоров с АР. Следует отметить, что, категорически возражая против выполнения регулярных пассажирских полетов в НКР, АР не получает никаких выгод от своей "политики сдерживания". Выполнение таких полетов не нанесло бы азербайджанской стороне реального ущерба, тем более в особо важном для нее военном направлении. Ведь совершенно очевидно, что для реализации военных и оборонных целей и задач НКР располагает гораздо менее уязвимыми наземными транспортными связями, достаточными для их решения. Вряд ли от этого зависит (или как-то может политически повлиять) окончательное решение проблемы Нагорного Карабаха, над которым работает Минская группа ОБСЕ, в рамках которой осуществляется переговорный процесс о будущем статусе НКР.

Отсутствие этих полетов ничего не убавляет и ничего не добавляет к известной позиции АР, не усиливает и не ослабляет ее ни в военном, ни в политическом отношении. Этим только наносится ущерб населению НКР (которое, кстати, АР рассматривает как свое собственное). Одновременно это ведет к дополнительному напряжению в отношениях сторон, что вряд ли может благотворно влиять и на текущий переговорный процесс.

ЕСЛИ У АР ИМЕЮТСЯ КАКИЕ-ТО РЕАЛЬНЫЕ ОПАСЕНИЯ И ТРЕВОГИ, связанные с тем, что эти полеты могут быть использованы в каких-то иных целях, способных нанести им вред, очевидно, следует и вполне возможно было бы их устранить, согласовав введение каких-то дополнительных мер и условий организации этих полетов. Например, установить порядок уведомления соответствующих служб АР обо всех рейсовых вылетах, связанных с использованием воздушного пространства НКР, как это делается при использовании воздушного пространства Республики Армения воздушными судами АР.

Можно было бы организовать и какой-то дополнительный пункт контроля в аэропорту Степанакерта, обслуживаемый третьей, нейтральной стороной, которая осуществляла бы соответствующий надзор за всеми процессами, сопутствующими и связанными с приемом и выпуском этих рейсов.

На случай возникновения каких-то исключительных обстоятельств, на период чрезвычайного положения или в интересах общественной безопасности, до окончательного решения Минской группы ОБСЕ, можно также рассмотреть возможность предоставления АР права, в соответствии с конвенцией потребовать немедленного введения временного ограничения или запрещения полетов над всей или частью территории НКР (конвенция, статья 9 пункт "б").

В заключение хотелось бы обратить внимание на то, что решение данного вопроса требует совместной настойчивой и профессиональной работы МИД НКР и Армении с ИКАО и другими структурами ООН с целью добиться изменения позиции ИКАО по вопросу полетов в НКР. Следует решить вопрос об изменениях и дополнениях действующих принципов этой организации с тем, чтобы они в более полной степени отвечали на все вопросы, с которыми сталкивается современный мир, в интересах всего мирового сообщества.

К решению этой проблемы, принимая во внимание, что она должна проводиться в основном за рубежом, очевидно, целесообразно привлечь и международные армянские организации. А начать работу можно было бы, обратившись по этой проблеме как в местные, так и в региональные представительства соответствующих международных организаций, в том числе и в организации Европы. Важна работа и на дипломатическом уровне с дружественными государствами, которые могли бы оказать определенное влияние на положительное решение вопроса.